Een opus magnum over het onderwijsbeleid in Engeland

Blog januari 2024, door Roger Standaert

Het is niet vanzelfsprekend vakliteratuur over buitenlandse onderwijssystemen te lezen. Meestal heb je daar een degelijke achtergrondkennis van het betreffende land voor nodig. In deze blog gaat het om een uitzondering. Het betreft een uiterst waardevol en grondig overzichtswerk over het onderwijsbeleid in Engeland tijdens de laatste decennia.

Toelichting bij:

Brighouse, Tim & Waters, Mick (2021). About our schools. Improving on previous best. Williston VT: Crown House Publishing, 641 blz.

Waarover gaat het?

Het gaat om een Opus Magnum van twee “éminences grises” in het onderwijsbeleid in Engeland. Ze schetsen 45 jaar geschiedenis van dat onderwijs, waarbij ze heel wat verantwoordelijken hebben geïnterviewd, inbegrepen de 13 onderwijsministers uit die periode. Het boek werd in vele kringen enthousiast onthaald. In recensies klonk het als ‘an epic educational journey’of als een ‘masterpiece’. De bekende onderwijskundige John Hattie formuleerde het zo:

“It shows the silencing of the profession and the cacophony of experts, the motives, hopes and honesty from many of the key political players, documents a cocktail of unfairness, and is the most exciting and exacting book I have read in a long time”.

Ook zonder grondige kennis van het onderwijssysteem is dit boek voor een buitenstaanbaar leesbaar. Je hoeft niet de details van de maatregelen te kennen om de gedachtegang van de auteurs te volgen. [1]Het gaat om zeer ervaren beleidsmensen die alle lagen van het onderwijsberoep hebben doorlopen en er in slagen hun boodschap in verstaanbare taal uit te drukken. De verhalen en toelichtingen zijn erg inspirerend om na te denken over ons eigen onderwijssysteem.

Brighouse, Tim & Waters, Mick (2021). About our schools. Improving on previous best. Williston VT: Crown House Publishing, 641 blz.

[1] Wie de structuur van het onderwijs in Engeland iets concreter wil kennen, kan zich baseren op het eerste hoofdstuk uit mijn boek ‘De becijferde school’ uit 2015, blz 13-30. Ik heb de beschrijving vervolledigd tot 2023. Je vindt de tekst op deze link bij uitgeverij Gompel&Svacina.

Situering

Het boek handelt over allerlei aspecten uit het onderwijs in Engeland zoals het curriculum, de toetsing, de toegang tot het onderwijs, de afrekencultuur, de impact van de ouders, de sociale kloof, de lerarenopleiding, de macht van de vakbonden enzovoort. Het door Hattie gebruikte woord ‘cacophony’ maakt ook duidelijk dat deze geschiedenis zeer chaotisch is verlopen, met talloze ingrepen vanuit de politiek, vaak vanuit de waan van de dag of vanuit de persoonlijke interesses van een minister. Het is zeker geen ode aan ‘het primaat van de politiek. Maar ook zonder kennis van het Engelse onderwijs zijn er bepaalde rode draden zeer goed herkenbaar, zoals de strijd om het curriculum, de afrekencultuur en de tweespalt tussen lokale besturen en overheid. Door citaten uit de talrijke interviews worden de behandelde thema’s vaak zeer goed geïllustreerd. Een overkoepelende rode draad is het spanningsveld tussen regionale besturen en de overheid. Vanuit die lijn vertrekken allerlei andere maatregelen en structuren.

De start van deze historische reis is het jaar 1976, waarin de toenmalige eerste minister Callaghan (Labour) een historische rede uitsprak, de zogenaamde Ruskin Speech, gehouden in het Ruskin College van Oxford. Daarin werd een optimistische kijk op de toekomst van het onderwijs geschetst, gebaseerd op het vertrouwen in de toenmalige spelers in het onderwijs. Dat waren in hoofdzaak de regionaal georganiseerde Local Education Authorities (LEA’s) en de vakbonden, die in feite lokaal het beheer van het leerplichtonderwijs en het beroepsonderwijs in handen hadden (op dit ogenblik zijn er nog ongeveer 135 LEA’s). Die LEA’s zijn verkozen raden, die afhankelijk van de verkiezingsuitslagen meerderheden van de Conservatives of Labour opleveren. Later, tijdens de jaren 2000 kwamen daar ook de Liberal-Democrats bij.

Dat optimisme is niet waarheid geworden, zo blijkt uit de geschetste geschiedenis. Er is een evolutie te herkennen waarbij gaandeweg de macht van de LEA’s werd afgezwakt ten voordele van centraal beleid via opeenvolgende regeringen van zowel Conservatives als Labour.

De nadruk op regionale eigenheid leidde tot verschillen in aanpak in heel Engeland. De politieke partijen begonnen na 1976 centraal toe te zien hoe hun vertegenwoordigers op het lokale niveau een soort visie ontwikkelden, die al dan niet paste bij de visie van zowel de Conservatives als Labour. Nadat bleek dat de LEA’s in de steden voornamelijk succes boekten bij Labour en dat daardoor andere klemtonen werden gelegd dan diegene die traditioneel gangbaar waren, gingen de Conservatives steeds meer weerstand bieden tegen het regionaal beleid.

Dat is de ondertoon van heel het boek. Geleidelijk zie je hoe de macht van de LEA’s stap voor stap uitgehold wordt via Conservatieve ministers, die vanaf 1979 meer periodes de macht hadden dan Labour. In feite gaat het om een geschiedenis die de auteurs als volgt verwoorden:

“In the 1970-ies we transitioned from optimism and trust to markets, centralisation and managerialism” (p.5).

Dit is meteen de beste samenvatting van het boek. Hoe kan een onderwijssysteem op 45 jaar zo sterk evolueren naar een bevreemdend en weinig leerlinggericht systeem? Een systeem dat steeds meer centraliseert, steeds meer concurrentie aanmoedigt en steeds meer bedrijfskundige organisatievormen doorvoert. De auteurs betreuren dat, maar geven uiteindelijk sporen aan om een totaal nieuwe weg in te slaan waarbij niet concurrentie, maar coöperatie de nadruk krijgt. Daarbij vertrekken ze niet met een leeg blad, maar doen ze voorstellen om de goede dingen uit het verleden (‘the previous best’ uit de ondertitel) in te passen in een leerlinggerichte en collaboratieve cultuur cq structuur.

Wording van een centraliserende afrekencultuur

Het boek is gecentreerd rond de dertien ministers van onderwijs tijdens die 45 jaar, waarbij vooral opvalt hoe het toeval meespeelde bij het aanduiden van onderwijsministers. Onderwijs was niet de meest geambieerde ministerpost en er was relatief weinig politieke interesse voor. Daardoor konden bepaalde sterke ministers een zeer ingrijpend beleid voeren, terwijl de meeste andere er volgens de auteurs nauwelijks toe deden. Het beleid werd lange tijd immers erg regionaal gevoerd en bovendien werd het sterk meegestuurd door machtige vakbonden. Die post gaf een minister weinig speling en was dus lange tijd in een regering een soort afdankertje voor ofwel een beginneling ofwel een fin- de- carrière politicus. Enkele van die ministers, in het bijzonder Kenneth Baker (1986-1989) en later Michael Gove (2010-2014) stapten buiten die gegevenheid en slaagden erin het onderwijsbeleid in ingrijpende centrale contouren vast te leggen. De andere ministers (in dit geval die met een Conservatives achtergrond) hoefden slechts kleinere stappen te zetten binnen de door Baker en Gove gestelde lijnen. De tussenliggende Labourministers konden die tendensen niet meer echt terug verleggen, ten minste als ze dat al beoogden. De centraliserende lijn was ook gekoppeld (naar Amerikaans voorbeeld) aan een competitieve visie van marktwerking, met name het vergelijken van scholen op de gepercipieerde kwaliteit via externe toetsen. Zodoende werd de marktwerking gaandeweg steeds verder versterkt door een steeds toenemend regime van centrale toetsen. Via rankings konden ouders duidelijk zien hoe een school presteerde. Tegelijkertijd werd het curriculum zodanig verengd dat het in feite de toetsen werden die het curriculum bepaalden. De centrale toetsen waren immers belissend voor het toekennen van diploma’s en getuigschriften. Daarom werden ook de LEA’s afgerekend op het aantal geslaagde en gediplomeerde leerlingen via die centrale toetsen. Het inspectiekorps van Her Majesty’s Inspectorate (HMI) dat zich al vele decennia onafhankelijk had opgesteld en verantwoording was verschuldigd aan ‘Her Majesty’ werd in 1992 fundamenteel omgevormd. Het werd een privéorganisatie: Office for Standards in Education (OFSTED) met verantwoordingsplicht aan de minister. De benaming ‘Office for Standards’ was ook niet toevallig. De inspectie werd een onderdeel van een toetsgericht verantwoordingssysteem. Merkwaardig was dat de Labourregeringen van Blair en Brown sinds 1997 tot 2010 mee zongen in het toetsenkoor en de centralisering. De redenering vanuit deze linkerhoek was dat je via toetsen kon zien waar de scholen in gebreke bleven bij het aanpakken van leerlingen met lage SES. Op die manier was Blair met zijn minister Blunkett een fervente voorstander van nog meer toetsen, zodat in 2003 bleek, althans volgens het gezagvolle Times Education Supplement, dat Engeland het meest ‘betoetste’ land ter wereld was. In haar memoires schreef Thatcher dat zij zelf nooit zo ver had willen gaan. Haar minister Baker was volgens haar te ver doorgeschoten in het centraliseren.

Berucht zijn de Literacy and Numeracy strategie van Blunkett voor het lager onderwijs vanaf 1998, waarbij benchmarks werden opgelegd voor rekenen en taal via de opgelegde toetsen. Daartoe werden massaal handleidingen gepubliceerd, die in feite uitgeschreven lessen (‘scripted lessons’) waren om de leerlingen op die toetsen voor te bereiden. Het was een ‘shoolvoorbeeld’ van teaching-to-the tests. De normen werden dan ook, alhans in het begin, gehaald. De kritiek daarop groeide echter omdat het gemeten curriculum veel te mager was (bijvoorbeeld geen mondelinge communicatie) en omdat de overige vakken die niet gemeten werden, systematisch werden verwaarloosd. Het animo voor de strategie verslapte, maar de volgende Labourregeringen (tot 2010) hielden via een pleiade van toetsen en een versterkt inspectieregime een strak verantwoordingsbeleid aan, zij het niet meer met de literacy en numeracy strategie. Het is opmerkelijk dt de Labourregeringen het door de Conservatives uitgewerkt systeem van het afrekenen van scholen, niet alleen steunden, maar ook versterkten.

Choice en managerialism

Een nieuwe mijlpaal in deze geschiedenis was het aantreden van de Conservatives in 2010, zij het in coalitie met de Liberal-Democrats. Die regering wilde de genadestoot geven aan de macht van de LEA’s. door een programma op te zetten voor de zogenaamde ‘academies’. Anekdotisch hiervoor verbood de onverzettelijke minister Gove de inspectie om nog de LEA’s te inspecteren. Hij stelde het aldus:

“Well, all you are doing is giving them support and succour and putting fat into the arteries of a dead institution”(p. 551).

Het concept van de academy was gebaseerd op de Amerikaanse charterscholen. Die scholen konden nu via privépersonen of organisaties worden opgericht zonder binnen een LEA te moeten werken. Ze worden rechtstreeks gesubsidieerd vanuit het ministerie en zijn alleen verantwoording verschuldigd aan de minister en zijn diensten. In de eerste jaren van deze regeling was er aarzeling bij scholen om afscheid te nemen van de LEA’s. De coalitiepartner, de lib-democrats, duwde nog wat op de rem. Maar in 2015 wonnen de Conservatives de verkiezingen met een eigen meerderheid en daardoor werd het academy programma een prioriteit. Het omvormen van scholen tot een academie, los van de LEA’s werd door allerlei voordelen aangemoedigd. Onder meer door het stimuleren van zogenaamde Multi Academic Trusts (MAT’s). Privé personen en organisaties werden aangemoedigd dergelijke trusts op te zetten, waarbij zelfs de mogelijkheid werd geboden om dergelijke trusts als commerciële onderneming met winstoogmerken op te richten. Deze trusts konden op eigen wijze worden georganiseerd met een knipoog naar het bedrijfsleven. Een participatieregeling voor ouders en leraren werd bijvoorbeeld niet meer vereist of ze kon eender welke vorm aannemen. CEO’s van deze MAT’s konden hun ‘entrepreneurship’ naar believen laten gelden. Het is deze groeiende tendens, die de auteurs het ‘managerialism’ in het onderwijs noemen.

Na de beloften van heel wat lekkers kwam er een groei in scholen die naar een academie overschakelden. In principe kon één school ook één academy (‘stand-alone academy’) vormen, maar het toetreden tot een groepering, een trust dus, werd aangemoedigd. Het werden ook allerlei variaties van groepen scholen, gaande van religieuze inrichters tot commerciële firma’s. Maar het bleek uiteindelijk toch niet allemaal zo aantrekkelijk.

De MAT’s werden toen ingedeeld in en toegewezen aan zeven regio’s (in 2021 uitgebreid tot elf) die beheerd werden door een soort mini-mimister: een Regional Commissioner. Die beschikt over een administratie van dozijnen ambtenaren. Die worden de plaatselijke vertegenwoordigers en toezichters van de centrale minister. En zo komt er in de plaats van een LEA nu een lokale ministerële overheid met bepaalde centrale bevoegdheden. Het centralisme wordt in feite versterkt door de administratie kort bij de bal te zetten. Verder kwamen her en der berichten van een tot op de top gedreven ‘managerialism’, dat bijvoorbeeld te vinden was in extreme verloningen van de ‘managers’(die nu CEO’s heten) en in minder interessante werkvoorwaarden voor leraren. De bestaande LEA’s hebben op deze MAT’s slechts een bescheiden impact. De MAT’s moeten alleen rekening houden met de regionale regelingen voor jeugdhulp en kinderzorg en met regelingen van inschrijvingen. Bovendien werden de MAT’s hoofdzakelijk afgerekend op de resultaten van de centrale toetsen, terwijl heel wat LEA’s ook allerlei voorzieningen inbouwden voor bredere vorming. Meteen werd ook duidelijk dat de prestatiedruk bij leerlingen en leraren in dergelijke scholen sterker aanwezig is dan in de LEA-scholen, die per definitie meer aansluiten bij regionale tradities en gemeenschappen. Gezien de prestatiedruk op de MAT’s ontstonden er in die scholen impliciete en expliciete selectiesystemen bij het inschrijven van leerlingen. Volgens de auteurs waren er in 2021 9608 scholen omgevormd tot Academy of MAT. Vrijwel 79 % van de secundaire scholen zijn inmiddels een Academy of Free School (een bijzondere vorm van academy ingericht door ouders) of zitten in een MAT. Slechts 38 % van de lagere scholen hebben echter toegehapt (p. 150). Samen is dat iets onder de helft van het totaal aantal scholen. Na een nieuwe overwinning van de Conservatives in 2018 viel het tempo van toetreden sterk terug. De beloofde nieuwe vrijheid bleek een utopie te zijn. David Bell, die secretaris-generaal (topambtenaar van het ministerie) was tijdens de legislatuur van Gove, formuleerde het op deze wijze bij zijn interview:

“De ironie is dat vele scholen als academy nu minder autonomie en vrijheid hebben dan voorheen. De controle die door sommige CEO’s van MAT’s wordt uitgeoefend grenst aan het draconische” (p. 152-vertaling RS).

De auteurs van dit boek klagen deze evolutie aan. De tweedracht in het Engelse systeem met LEA-scholen enerzijds en MATs anderzijds werkt contraproductief door een steeds verder gaande concurrentie tussen de twee inrichters. Terwijl die concurentie al zeer heftig is door de overvloed aan centrale toetsen met het civiel effect van die toetsen en de daaraan gekoppelde rankings.

Een nieuwe tijd van coöperatie

De auteurs pleiten voor een totaal nieuw concept van groepering van scholen waarbij zowel MAT’s als LEA’s in nieuwe partnerschappen worden ondergebracht. Alle scholen zouden zich kunnen groeperen in scholengroepen met afzonderlijke schoolbesturen. Die kunnen zich lokaal verankeren of ook Engeland-breed. Ze stellen echter dat die groepen niet te groot mogen worden om bureaucratie en managerialisme te vermijden. Leraren en directies moeten met elkaar vruchtbaar kunnen samenwerken in dergelijke overzichtelijke scholengroepen, bijvoorbeeld met gemiddeld dertig scholen (lagere en secundaire scholen samen). Als je boven dit aantal gaat worden schoolbesturen onproductief door een te grote afstand van de concrete scholen.

Thematische indeling

De diverse hoofdstukken convergeren alle naar een nieuwe periode vanuit het volgende adagium: “ In de plaats (van het huidige beleid) moeten we bereid zijn een nieuw onderwijstijdperk te creëren, een tijd van hoop, ambitie en samenwerkingsverbanden” (p. 34-vertaling RS).

De auteurs besteden onder deze vlag aandacht aan heel diverse onderwerpen: de strijd om het curriculum, de afrekencultuur, de wil om iets aan de ongelijkheid te doen, de lerarenopleiding, de inspectie en de vakbonden. De gedetailleerde uitwerking van al deze onderwerpen in diverse hoofdstukken, toont duidelijk het wisselvallige dag-aan-dag beleid aan. Het gaat vaak om elkaar opvolgende vaak wisselende en eerder toevallige persoonsgerichte ingrepen. Bij bepaalde ministers is een duidelijke profileringsdrang aanwezig, met een niet altijd te rechtvaardigen activisme. Het chaotisch karakter van deze geschiedenis is overduidelijk beschreven. Wie niet vertrouwd is met het Engelse onderwijs zal zich vaak tevreden moeten stellen met goed gekozen citaten uit de interviews en de persoonlijke intermezzo’s uit de eigen vruchtbare praktijk van de twee ‘heavy weights’. Voor wie meer wil toespitsen op een bepaalde thematiek kan de volgende leeswijzer nuttig zijn. Een goed idee over wat de visie van de auteurs is, geeft hoofdstuk één. Het tweede hoofdstuk schetst een nogal ontluisterend beeld van de politici die in die 45 jaar aan bod kwamen.

Het is verder ondoenbaar de erg gedetailleerde beschrijvingen van de diverse thema’s samen te vatten. Het is een behoorlijk intense oefening. Maar thematisch is het best doenbaar om er wat van op te steken voor het beleid in eigen land. De hoofdstukken zijn, na het eerste hoofdstuk en de drie volgende hoofdstukken met het spanningsveld LEA-overheid en achtergronden toch wel redelijk afzonderlijk leesbaar. Opgesomd:

hoofdstuk 5: het toetsenverhaal
hoofdstuk 6: leraren en lerarenopleiding
hoofdstuk 7: schoolleiders en schoolklimaat
hoofdstuk 8: inschrijvingsbeleid en wegzenden van leerlingen
hoofdstuk 9: buitengewoon (speciaal) onderwijs
hoofdstuk 10: ouderbetrokkenheid en gelijkekansenbeleid
hoofdstuk 11: inspectie en accountability
hoofdstuk 12: financiering en schoolbesturen.

Het dertiende en laatste hoofdstuk doet een aantal voorstellen, gecentreerd rond zes principes. Die monden uit in niet minder dan 39 concrete stappen.

Het is mogelijk de lezing te beginnen met het dertiende hoofdstuk. Je hebt dan toch wel een goede ‘advance organizer’ om eventueel bepaalde hoofdstukken aan een nader onderzoek te onderwerpen.

De voorstellen houden rekening met het verleden, vandaar de ondertitel ‘the previous best’. Het zijn dan ook vaak stappen in een bepaalde ideale richting; zo iets als het principe van de zone van de naaste omgeving in de didactiek. Dat doen ze omwille van de haalbaarheid; maar toch blijven de belangrijke principes overeind.

Er moet een nieuw coöperatief systeem van onderwijsorganisatie komen. De professionaliteit van leraren en directies moet beter gewaardeerd worden. De politieke prioriteiten moeten herzien worden. Het gaat dan om af te stappen van standaardisering met doelstellingen op korte termijn en scores op centrale toetsen die via louter numerieke gegevens de vooruitgang van scholen in kaart brengen. Ook een inspectie die scholen al te eenzijdig op cijfers beoordeelt, moet anders worden geöriënteerd.

De slotzin is duidelijk:

De bijdragen van onze getuigen bevestigden onze visie dat de marktwerking, centralisering en het ‘managerialism’ van de laatste decennia pasten bij toenmalige doelen, maar nu helemaal uit de tijd zijn. Het wordt tijd om over te gaan naar een nieuw ijdperk van hoop, ambitie en samenwerkingsverbanden” (vertaling- RS).

Lees IMPULS – Onderwijstijdschrift voor leidinggevenden

Je onderwijsteam enthousiasmeren en engageren is cruciaal. Impuls helpt daarbij. Het biedt als enige onafhankelijk tijdschrift ter zake een waardevolle ondersteuning aan schoolleiders. Impuls publiceert vier keer per jaar artikelen, interviews, recensies en achtergrondinformatie over schoolleiderschap. Tussentijdse blogberichten geven kritische opinies bij de actualiteit.

Abonneren op het tijdschrift IMPULS:

https://gompel-svacina.eu/product/impuls-abo-2023-2024/

#onderwijs #impuls

Impuls Blog

Zoeken in deze blog